【도서강좌 : 10월의 책】

▶ 도서명 : 대한민국 금고를 열다

▶ 일  시 : 2011년 10월 25일(화) 19시

▶ 장  소 : 철도노조 회의실 (대전역)

	국가재정의 기초부터 국가재정과 관련되어 우리가 꼭 알아야 할 주요한 사안, 그리고 현재 국가재정과 관련된 필자의 대안과 주장까지 담고 있는 책이다. 이 책의 추천사처럼 더 많은 사람들이 국가재정을 이해하게 되고 복지를 고민하기 시작할 때 ‘진보’가 집권할 수 있는 날이 올 것 같기는 하다. 그 날이 언제가 될지 정확히 모르겠지만 이 책이 담고 있는 내용을 알고 난 뒤라면, 최소한 ‘세상 물정 모른다’거나 ‘말만 한다’는 소리는 듣지 않을 것이다.
나라가 뭔가 이상하다고 느껴질 때, 이 책을 집어 들라! “국가가 뭔가 이상하다고 느꼈을 때, 아니면 재정적으로 큰 위기라고 아우성칠 때, 이 분야 최고의 전문가가 자신이 아는 거의 모든 것을 정리한 이 책을 한번 손에 집어 드시기를 권유한다.” -우석훈 (《88만원 세대》저자) ‘서민희망’ 예산? 내년 복지 지출 역대 최대 증가? 대한민국 금고, 일단 열어서 제대로 살펴보자. 지난 9월 28일, 정부의 내년 총지출안이 발표됐다. 정부는 내년 총지출안에 ‘서민희망 예산’이라는 이름을 붙이고 복지 지출이 ‘역대 최고’라고 한다. 정부의 말을 믿을 수 있을까? 이 책의 저자는 정부의 이 같은 발표가 거의 ‘사기’에 가깝다고 한다. 저자는 이 책 속에서 이 같은 정부의 ‘거짓말’을 예견했다(이 책의 7장은 2010년 정부총지출안을 분석한 것인데 2011년 정부총지출안의 내용과 큰 프레임에서 차이가 전혀 없다). 그리고 앞으로 어떤 반 복지 정권이 들어서더라도 매해 ‘역대 최고’의 복지 지출을 달성했다는 주장을 할 것이라고 한다. 정부의 거짓말과 저자의 이런 예견이 가능한 것은 한국의 국가재정 체계가 갖고 있는 특수성 때문이다. 저자는 정부가 이를 이용해 사람들의 착시현상을 유도한다고 말한다. “한국에서 “내년 복지 지출이 역대 최고이다”라는 홍보 문구는 앞으로도 매년 되풀이될 것이다. 한국의 정부 지출 중 유독 복지 지출이 다른 분야와 달리 자연스럽게 늘어나는 제도적 증가분을 가지고 있어 발생하는 현상이다. …복지 지출은 제도적 증가분만으로도 정부총지출 증가율을 따라잡는다. 따라서 정부가 자신의 재량 범위 안에 있는 다른 복지 항목에서 물가상승분만큼만 지출을 늘려도 복지 증가율은 정부총지출 증가율보다 높아지고, 그 비중은 역대 최고가 된다. 이렇게 이명박 정부는 정부총지출 대비 복지 지출 비중을 매년 최고 수준으로 만들어 내는 ‘멋진’ 정부가 될 것이다. 물론 한국에선 어떤 반(反)복지 정권이 등장해도 ‘역대 최고’를 기록할 수 있지만 말이다.”(pp.138-139)

‘재정건전성’을 잡겠다는 정부의 발표 내용 역시 저자는 크게 문제를 삼고 있다. 전통적으로 부채에 대한 비판의식이 큰 한국사회에서 재정균형을 달성하는 것은 현 정권에게 매우 중요한 과제다. 정부는 경제성장과 재정 지출 통제를 통해 재정균형을 달성하겠다고 한다. 하지만 저자의 분석에 따르면 일단 경제성장에 따른 세입은 2008년에 시행된 ‘부자 감세’로 모두 상쇄되었고, 경제성장에 따른 세수 증대 효과가 사실상 없는 상황에서 정부가 쓸 수 있는 카드는 재정 지출 통제 밖에 없다. 자연히 복지 지출 역시 실질적으로는 증가하지 않는다는 것이다. 그런데도 복지 비중이 높게 보이는 것인 정부총지출이 줄었고, 사실상 복지 지출로 보기 힘든 지출을 포함시켰기 때문이다. 게다가 복지 형성기에 있는 한국에서 복지 지출의 제도적 증가분을 고려하면 자연증가분이 적용되지 않는 복지 사업 상당수에서는 지출이 삭감되었다는 이야기다. 게다가 재정균형을 달성하기 위해 공기업을 동원하는 편법도 이루어진다. 공기업을 매각해 재정 수입을 늘리거나 재정사업을 공기업에 떠넘겨 지출을 줄이는 것이다.

“2010년 경제성장에 따른 세수 증대 효과가 사실상 없는 상황에서 정부가 쓸 수 있는 카드는 재정 지출 통제밖에 없다. 한편에서 4대강 사업, 예비타당성 조사 무력화, 과도한 민자사업 등 금고 관리를 허술하게 하면서도 나머지 지출은 줄여나갈 것이다.”(p.92)

“복지 축소에 대한 비판을 의식한 탓인지, 정부는 예산안을 발표하면서 유난히 복지 지출 증가를 강조한다. …우선 복지 지중이 높게 보이는 것은 실제 복지 지출은 큰 변화가 없으나 분모인 정부총지출이 10조 원 줄어들어 발생한 현상이다. …2010년 복지 지출 81조 원에는 국민연금, 건강보험 등의 제도적 자연증가분 3조 원, 사실상 복지 지출로 보기 어려운 보금자리주택 건설 융자사업비 2.6조 원 등 5.6조 원이 포함되어 있다. 그런데 절대증가액은 0.6조 원에 불과하다. 다른 복지 사업에서 5,조원을 가져와 이 금액을 충당해야 한다. 결국 자연증가분이 적용되지 않는 복지 사업 상당수에서 5조 원이 삭감되었다는 이야기다.”(pp.93-94)

내 호주머니에서 나간 나랏돈, 제대로 쓰이고 있긴 한 걸까?

이 뿐만이 아니다. 가령 적법성과 결정 및 집행 과정에서 많은 비판을 받고 있는 ‘4대강 사업’에 무려 22조 원이 들어간다고 하는데, 이명박 정부가 4대강 사업에 목메는 이유가 뭔지, 4대강 사업에 들어간다는 22조 원은 누가 어디서 결정을 한 것인지는 알기 힘들다. 4대강 사업에 들어가는 돈 역시 국민 개개인의 지갑에서 나간 돈인데도 불구하고 말이다.

“정부의 국가재정 의사결정에서 가장 주목해야 할 곳이 어디냐고 묻는다면, 필자는 국가재정전략회의라고 답한다. 여기서 국가재정의 주요 전략이 사실상 결정된다. 지금 논란의 한복판에 있는 4대강 사업도 이 자리에서 정해졌고 다음해 정부총지출안, 5년 중기재정운용계획도 이 회의에서 논의된다. 그런데 국내 언론은 이 회의를 크게 보도하지 않는다. 정부가 회의 결과를 제대로 공개하지 않는 게 근본적이지만 언론 역시 국가재정전략회의의 중요성을 충분히 인지하지 못한 탓이다.”(pp.64-65)

“과연 재정균형이 바라는 대로 현실화될 수 있을까? 우선 수입을 보자. 세제를 개편하지 않는 한 재정 수입은 경제성장률에 따라 좌우된다. …결국 재정수지가 2013년에 균형에 도달하기 위해서는 앞으로 연평균 5%의 실질경제성장률이 달성되어야 한다. 이명박 정부가 4대강 사업이나 부동산시장을 통한 경기부양에 목을 매는 이유가 여기에 있다.”(p.85)

“예를 들어 정부는 4대강 사업비 22조 원 중 8조원을 한국수자원공사에 넘기고 있다. 이는 단순히 정부와 공기업 간 책임이 분담되는 형식적인 문제가 아니라 사업의 성격이 변하는 중대한 사안이다. 국가재정은 원금 상환을 염두에 두지 않는 순수지출이지만, 공기업 사업은 공사채 원리금을 갚아야 하는 투자활동이다. 국가재정 사업이 공기업 사업으로 전환되면 사업의 성격이 바뀔 수밖에 없다. 4대상 사업은 재해를 예방하고 수자원을 공공적으로 관리하는 것이 아니라 4대강 유역의 개발이익을 위한 난개발로 흐를 위험이 크다.”(p.96)

정권을 제대로 비판하고 나라 돌아가는 꼴을 제대로 알려면 대한민국의 금고인 국가재정, 이제는 제대로 알아야 하지 않을까? “복지 지출 역대 최고”라는 거짓말을 대국민을 상대로 정부가 할 수 있었던 건, 누구도 국가재정을 제대로 모른다고 생각했기 때문은 아닐까? 최소한 내가 살고 있는 사회를 날카롭게 지켜보겠다고 생각하는 사람들이라면 내 지갑에서 나간 나랏돈이 어떻게 굴러가고 있는지, 위정자들이 우리를 기만하고 있지는 않은지 알 수 있어야 하지 않을까? 권력을 잡은 사람들이 자신들의 입맛대로 나라를 요리하는 가장 좋은 방법은 자신들이 하는 일을 아무도 모를 때가 아닐까?

나랏돈 굴러가는 꼴을 알면, 나라 굴러가는 꼴을 알 수 있다

저자는 “자신이 사는 나라를 들여다보고 미래의 꿈을 키우고 싶다면, 국가재정을 알아야 한다. 재정을 알아야 나라가 보인다”(p.32)고 말한다. 어떤 일이 되었든지 일을 벌이려면 돈이 필요하다. 나랏일도 마찬가지다. 이 정권이 어떤 정권인지를 알기 위해서는 그 정권이 어디에 나랏돈을 쓰는지 보면 된다. 대다수 서민들의 삶이 중요한 정권은 복지비의 비중이 높을 것이며, 그렇지 않은 정권의 복지비의 비중의 낮을 것이다. 저자는 국가재정을 어떻게 편성하는지를 보면 우리가 어떤 나라에서 살고 있는지 가장 정확하게 알 수 있다고 강조한다.

“국가재정은 국가정책이 담고 있는 계층적 성격을 가장 투명하게 보여준다. 정부는 재정의 수입과 지출을 통해 자신이 추구하는 정책 목표를 달성하려 한다. 이 때 누가 얼마를 내고, 어디에 이 돈을 사용하느냐를 둘러싸고 계층마다 이해관계가 선명하게 갈린다. …국가재정은 시민들에게 국가정책을 있는 그대로 인식하게 해주는 중요한 경로다.”(p.31)

국가재정의 중요성에 대해서는 노무현 전 대통령도 자신의 저서 《진보의 미래》에서 “모든 정책은 재정으로 통한다”고, “OECD 국가를 재정의 크기 순으로 나열하면 보수의 나라와 진보의 나라  스펙트럼이 나온다”고 강조한 바 있다. 30여 년간 지속되어 왔던 신자유주의의 파고와 ‘시장만능주의’에서 살아남은 거의 유일한 국가의 역할이 국가재정이라는 점은 정치적 결을 달리하는 저자와 노무현 전 대통령 모두에게 중요했다. 게다가 최근 미국 발 금융위기의 여파로 각국의 국가재정의 적극적 역할은 더욱 중요해지고 있다.

“시장만능주의가 국가의 산업·규제·금융정책을 축소시켜 왔지만, 국가재정의 역할에는 영향을 주지못하고 있는 것이다. 이는 수입과 지출을 둘러싸고 계급적 이해관계가 구축되어 있어 국가재정 구조가 쉽사리 변하지 않는다는 점을 시사해 준다. 최근에는 경제위기를 맞아 각국 정부가 서민경제 육성을 위해 재정 확장에 적극적으로 나서고 있다. 그만큼 국가재정의 역할이 더욱 중요해졌다.”(p.26)

때문에 저자는 그동안 정치의 주변부에 머물러왔던 국가재정이 이제 ‘진보’에게 가장 강력한 무기가 되어야 한다고 주문한다. 시장만능주의의 포화 속에서도 살아남은 국가재정의 영역은 무엇보다도 사회공공적 인프라의 재정적 기반이 되기 때문이다. 특히 최근 문제가 되고 있는 ‘재정건전성’ 의제를 통해 앞으로 국가재정을 둘러싼 치열한 계급 정치가 전개될 것이라고 저자는 예견한다.

“사실 재정건전성 의제는 보수와 진보 모두에게 양날의 칼이다. 국가권력을 쥔 보수 세력은 국가관리 능력을 의심받을 수 있고, 진보 세력 역시 ‘작은 정부론’의 포화를 맞을 수 있다. …이명박 정부는 재정 적자를 이유로 민생 예산을 줄이려 한다. 앞으로 재정건전성을 툴러싼 치열한 ‘계급 정치’가 전개될 것이다.”(p.26)

뿐만 아니라 시민들에게 국가정책을 있는 그대로 인식하게 해주는 중요한 경로이고, 진보진영이 진정 권력을 얻고자 하는 세력이라면 국가재정 활동을 통해 실질적인 국정운영을 연습해야 한다는 점에서도 진보가 국가재정을 제대로 알아야 한다고 주문하는 것이다.

한국에서 가장 쉽고 종합적인 재정 문제에 대한 분석서

그런데 국가재정이라는 것이 알기가 쉽지 않다. 너무 어려워 보이기 때문이다. 숫자와 경제 개념들이 난무하는 국가재정과 관련된 뉴스나 신문기사에는 눈도 잘 가질 않는다. 차근차근 나랏돈의 이야기를 정리해주는 사람도 없고, 한국의 국가재정 상태가 진짜로 어떤지 쉽게 알려주는 사람도 없다. 이 책의 저자인 오건호는 본래 국가재정을 전공했던 사람이 아니다. 그런데 재정경제위원회에 있던 심상정 전 국회의원의 보좌관이 되면서 ‘맨 땅에 헤딩’하듯 국가재정을 처음부터 배웠다. “복지 지출액을 보건복지부 부처 예산과 동일한 것으로 이해”했던 시절도 있었다(복지 지출액은 보건복지부 부처 예산이 아니라 여러 부처의 복지 관련 사업비용들을 합쳐 계산된다). 하지만 그 밑바닥부터 공부해 이 분야의 전문가가 된 사람이기에 아마 국내의 어떤 다른 전문가보다 쉽고 종합적으로 국가재정을 설명할 수 있는 사람일 것이다. 《대한민국 금고를 열다》는 국가재정의 기초부터 국가재정과 관련되어 우리가 꼭 알아야 할 주요한 사안, 그리고 현재 국가재정과 관련된 필자의 대안과 주장까지 담고 있다. 정책을 공부하고 만들어냈던 저자의 힘이다. 《88만원 세대》의 저자이자 경제학자인 우석훈은 이 책과 저자를 두고 이렇게 말한다.

“오건호 박사의 《대한민국 금고를 열다》는 한국에서 가장 쉽고 종합적인 재정 문제에 대한 분석서이며 동시에 정책 입문서이기도 하다. …더 많은 국민이 국가재정에 대해서 이해하고, 복지라는 것이 작동하는 메커니즘에 대해서 고민하기 시작할 때, 내 장담한다. 진보 정치는 그날 부활할 것이고 …진보 정치가 집권하는 날이 올 것이다. 우리가 다른 분야는 좀 약해도, 오건호 박사 이후로, 재정과 복지 분야에서는, 디테일에도 강하다.”(pp.14-15)

《대한민국 금고를 열다》는 호주머니 속에서 나갔던 나랏돈의 사정을 자세히, 그리고 종합적으로 알려준다. 국가재정의 기본적인 내용부터, 어떻게 운용이 되고 있는지, 한국 조세의 문제와 해법이 무엇인지, 주요 논점은 무엇인지, 그리고 어떻게 개혁을 해야하는지까지. ‘진보’를 두고 하는 가장 흔한 비판 중 하나는 아마 “말만 한다”는 이야기일 것이다. 스스로 진보적이라고 생각하는 사람치고 “네가 아직 세상 물정을 잘 몰라서 그렇다”는 이야기 한번쯤 들어보지 않은 사람 없을 것이다. 아마도 말만 한다거나 세상 물정을 잘 모른다는 비판은 ‘실력’과 ‘대안’에 대한 의심일 것이다. 이 책의 추천사처럼 더 많은 사람들이 국가재정을 이해하게 되고 복지를 고민하기 시작할 때 ‘진보’가 집권할 수 있는 날이 올 것 같기는 하지만 그 날이 언제가 될 지는 정확히 모르겠다. 하지만 진보가 이 책이 담고 있는 내용을 알고 난 뒤라면, 최소한 ‘세상 물정 모른다’거나 ‘말만 한다’는 소리는 듣지 않을 것이다. 《대한민국 금고를 열다》는 국가재정에 대한 책이지만 동시에 진보의 실력과 대안을 보여주는 성과물이기도 하다.